Chinas Immobilienmarkt-Politik im Dilemma

7.1.2010

Von Li Guoping. ”Kaum eine Branchenpolitik der chinesischen Regierung wird so häufig modifiziert wie die Immobilienpolitik, die seit jeher die Aufmerksamkeit der gesamten Gesellschaft genießt und Gegenstand einer breiten und hitzigen Debatte ist (…) Der Tenor der diesjährigen Wirtschaftskonferenz des ZK in Bezug auf den Immobiliensektor war, das Angebot an „normalen kommerziellen Wohnungen“ zu erhöhen und die Nachfrage nach selbstgenutztem und höherwertigem Wohnraum zu fördern. Viele Medien und Branchenkenner sahen dies als eine weitere Förderung der Brancheninteressen. Es schien die ursprünglichen Befürchtungen eines Rückziehers nach dem Auslaufen der Politik der Immobilien-Kaufanreize zu zerstreuen. (…)

Die Regierung befindet sich in einem peinlichen Dilemma zwischen dem widersprüchlichen Doppelziel von Stimulation und Dämpfung. Einerseits ist das Fundament der Wirtschaftserholung noch schwach, und die Immobilienbranche hat für die Wachstumssicherung der Wirtschaft eine flankierende Funktion. Andererseits unternehmen die Preise auf dem Immobilienmarkt derzeit Höhenflüge, das Risiko einer Blasenbildung bei Anlagevermögen ist offensichtlich. Akute Themen sind: Wie läßt sich eine Verschärfung der Blase auf den Immobilienmärkten der Städte der ersten Reihe verhindern und ihre Ausbreitung auf ganz China vermeiden? Wie kann man dem Schaden, der Chinas Finanz- und Gesamtwirtschaft durch ein Platzen der Blase entstehen würde, vorbeugen? (…)

Deshalb ist die Regierungspolitik für den Immobiliensektor im Gegensatz zu anderen Branchen wie der Automobil- oder Elektronikbranche durch das Doppelziel von Fördern und Dämpfen gekennzeichnet. Einerseits erhofft man sich durch eine Erhöhung des Angebots an sogenannten „normalen kommerziellen Wohnungen“ und der Förderung der Nachfrage nach selbstgenutztem und höherwertigem Wohnraum eine nachhaltige Konjunktur der Branche und so die Aufnahme bzw. Wiederaufnahme umfangreicher Bautätigkeit, was wiederum die vor- und nachgelagerte Industrie mitziehen und so einen Beitrag zum BIP bedeuten würde. Gleichzeitig ist die Regierung bestrebt, durch das Dämpfen der Spekulation einen in Ausmaß und Tempo übertriebenen Preisanstieg zu bekämpfen. Denn hohe Wohnraumpreise bergen nicht nur eine potentielle Gefahr für Immobilienkredite, sie drängen auch – was noch wichtiger ist – die Käufergruppen mit mittlerer Kaufkraft und darunter ab, was einer nachhaltigen Marktentwicklung schadet. (…)

Die von der Zentralregierung veröffentlichten Inhalte, einschließlich der am 14.12.09 vom Ständigen Ausschuss des Staatsrats beschlossenen, noch stärker auf den Immobilienmarkt gerichteten Politikmaßnahmen, bieten nur punktuelle Ansätze. Wenn man die Reihe dieser Maßnahmen betrachtet, fällt auf, dass bislang noch nie eine nationale gesamtheitliche Strategie für den Immobiliensektor formuliert worden ist. Das Branchenentwicklungsmodell sowie eine einheitliche Planung und die Koordinationsmechanismen von der Zentralregierung bis zu den Lokalregierungen sind nach wie vor mangelhaft, was hinsichtlich der realen Wirkung dieser Steuerungspolitik wenig Anlass zu Optimismus gibt.

Die Durchführung des Systems von Ausschreibungen, Auktionen und Anmeldungen vom 31.8.2004 markiert den Beginn der vollständigen Vermarktwirtschaftlichung des Immobiliensektors. (…) Zwischen 2004 und 2005 erlebte Shanghai seinen ersten Wohnungspreis-Boom. Daraufhin war es die Hauptstrategie der Steuerung in 2005 und 2006, die Wohnungspreise niedrig zu halten.

Die makroökonomische Steuerung des Immobiliensektors war jedoch von Anfang an nicht erfolgreich. Das Hauptsteuerungsinstrument der ersten zwei Jahre (2004 und 2005) war „Nachfragedämpfung“, doch angesichts stetig steigender Nachfrage und Kaufkraft kam es dadurch nur zu ein paar kurzen Phasen des Abwartens, und nach ihnen durchbrach die Nachfrage alle Schranken. Auf der anderen Seite führte das System von Ausschreibungen, Auktionen und Anmeldungen zu einem Flaschenhals beim Landangebot, was Angebot und Nachfrage weiter auseinanderdriften ließ. Deshalb kam es mit Ausnahme von kurzzeitigen Preisanpassungen in Shanghai, Hangzhou und anderen Städten mit charakteristischen Investitionsmerkmalen über Jahre landesweit zum Gegeneffekt einer Aufwärtsspirale von Steuerungsmaßnahmen und Preisen.

Nach dem Scheitern in der Anfangsphase kam es in den Jahren 2006 und 2007 zu einem gravierenden Wandel in der Steuerungspolitik: Zusätzlich zur Erhöhung des Zinssatzes auf Wohnungskredite, der Erhöhung der Anzahlung und der Transaktionskosten zur Nachfragedämpfung formulierte die Zentralregierung eine spezielle Boden- und Wohnraumversorgungspolitik, in deren Rahmen die „90/70“ am wichtigsten war und die größten Auswirkungen auf die Branche hatte. Mit Blick auf das häufige Phänomen von „astronomischen Preisen und Grundstückbaronen“ in den Städten der ersten Reihe begann die Zentralregierung eine Korrektur der „Boden-Finanzpolitik“ der Lokalregierungen und veranlasste unmissverständlich die Einschränkung oder sogar Einstellung der Bodenversorgung durch Versteigerungen. Nach diesen administrativen Steuerungsmaßnahmen wurden in Peking mehrere Millionen Quadratmeter Grund für den Wohnungsbau auf dem Weg von Ausschreibungen „billig“ überlassen.

Ausserdem hat die Zentralregierung damals bereits erkannt, dass das Doppelziel im Modell einer reinen Marktwirtschaft nicht zu erreichen ist, und die Modelle einer eingeschränkten Marktwirtschaft sowie einer Nicht-Marktwirtschaft ergänzend mit einbezogen werden müssen. Deshalb brachte die Zentralregierung die Politik zum Bau von Sozialwohnungen mit niedriger Miete und preiskontrollierten Wohnungen auf den Weg und forderte die Lokalregierungen auf, sie umzusetzen. Allerdings wurde dies auf der Lokalregierungsebene verwässert, indem jene im Paket mit Grundstücken für kommerzielle Wohnungen gebündelt wurden.

Blickt man zurück auf die Geschichte der Steuerung des Immobiliensektors durch die Zentralregierung, dann konstatieren wir für Ende 2007 eine annhähernd korrekte gesamtstaatliche Entwicklungsstrategie. In diesem strategischen Gesamtrahmen sollte die Immobilienbranche aus drei voneinander getrennten Bereichen bestehen: dem rein marktwirschaftlichen kommerziellen Wohnungsmarkt, dem eingeschränkt marktwirtschaftlichen (oder bedingten) Markt für „normale kommerzielle Wohnungen“ und dem nichtmarktwirtschaftlichen Bereich für Sozialwohnungen.

Als Mechanismus zur effektiven Durchführung dieser Strategie muss die Zentralregierung die Lokalregierungen verpflichten, nur im rein markwirtschaftlichen Bereich des Landangebots eine Landbewirtschaftung nach dem Prinzip der Preismaximierung zuzulassen. Im Bereich des Landangebots für „normale kommerzielle Wohnungen“ darf nur ein geringer Profit erwirtschaftet werden, gleichzeitig muss streng geregelt sein, dass ein Teil der Riesengewinne aus der Landvergabe die Verluste aus dem Bau von Sozialwohnungen ausgleicht. Dabei ist wichtig, dass nach dem Zustandekommen dieses sektorierten Branchenmodells die Zentralregierung nur noch eine Mindestbasis für die Immobilienkredite sicherstellen muss. So kann sie sich die ständigen vielgescholtenen und oft ineffizienten Steuerungsmaßnahmen sparen.

Bis Ende 2008 hatten sich Preissenkungen in der gesamten Branche durchgesetzt. In Shenzhen rutschten die Preise um 50% ab, und auch in Peking gab es in den klassischen Lagen einen Preisverfall von 30-40%. Unter den Hilferufen der Branche begann man aus Erwägungen zur umfassenden Unterstützung der Wirtschaft von den Lokalregierungen bis hin zur Zentralregierung mit einer gesamtheitlichen Politik des Kaufanreizes und der Konjunkturförderung in der Immobilienbranche. Man verwarf sämtliche Steuerungsmaßnahmen zur Dämpfung der Nachfrage der letzten Jahre. (…)

Hätte die Zentralregierung damals den Rat einsichtiger Leute befolgt und eine Strategie der Wirtschaftsrettung verfolgt, anstatt eine ausschließlich auf die Baubranche gerichtete Politik zu betreiben; hätte die Zentralregierung die Lokalregierungen aufgefordert, den Immobilienmarkt-Anteil am Vier-Billionen-Konjunkturpaket in den Sozialwohnungsbau sowie die Zurverfügungstellung von Land für „normale kommerzielle Wohnungen“ und deren Verkauf zu stecken; hätte die Zentralregierung die bevorzugt mit Liquidität bedachten Staatsunternehmen der Zentrale und die anderen Staatsunternehmen zu einer Beteiligung an der nichtmarkwirtschaftlichen und eingeschränkt markwirtschaftlichen Immobilienbranche angeleitet; hätte sie die Chance ergriffen, die wenig spezialisierte und wenig konzentrierte Struktur des Immobiliensektors durch Zusammenschlüsse und Restrukturierungen zu verbessern, dann …

Was wirklich geschah: Die gigantische Liquidität mündete in Bodenaquisitionen durch die Staatsunternehmen der Zentrale zu hohen Preisen, und für die nun üppig mit Finanzmitteln ausgestatteten Lokalregierungen gab es keinen Druck mehr, Land zu vergeben. Die hohen Preise führten zu weiter steigenden Preiserwartungen für Wohnungen, womit die Preise der Developer schnell ihre Talsohle erreichten und wieder hochgingen. Innerhalb kürzester Zeit waren die Wohnungen ausverkauft und für die überschüssige Liquidität standen keine Wohnungen mehr zur Verfügung. In dieser Situation fehlte natürlich die Bereitschaft zu Preissenkungen. Die unter Schwierigkeiten erreichte unelastische Nachfrage wurde so vergeudet, und die Inflationserwartungen führten schnell dazu, dass der Immobilienbereich in erster Linie ein Geldanlagemarkt wurde.

Eine fehlende ausformulierte gesamtheitliche Entwicklungsstrategie für den Immobiliensektor, ein nicht fertig konzipierter einheitlicher Planungsmechanismus von der Zentralregierung hin zu den Lokalregierungen und noch nicht festgelegte Branchenmodelle von einem rein markwirtschaftlichen bis zu einem nichtmarktwirtschaftlichen Bereich bewirkten, dass die Zentralregierung vor einem Jahr die Chance einer Optimierung der Branchenstruktur durch niedrige Kosten und hohe Effizienz, sowie die der Förderung einer gesunden Branchenentwicklung versäumt hat.

Die Zentralregierung muss trotz der Beschränktheit ihrer politischen Mittel schnell und entschlossen die Branchenstruktur bereinigen, die Entwicklungsmodelle eines rein marktwirtschaftlichen, eingeschränkt marktwirtschaftlichen und nichtmarktwirtschaftlichen Bereichs effektiv voneinander abgrenzen, die Gesamtplanungs- und Steuerungsmechanismen aller Behörden von der Zentrale bis zu den Lokalregierungen klarlegen und die Reform vom Landversorgungsystem bis zur Finanzierung vervollkommnen. Andernfalls wird die Immobilien-Branchenpolitik kaum das erhoffte Ergebnis erzielen.” Gekürzte Ãœbersetzung: Jessica Mayer

Li Guoping ist Vorstandsmitglied der Pekinger Immobilien-Beratungsgesellschaft Top Consult. Originalartikel: ftchinese.com vom 22.12.2009.

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