Die 2010 neu aufgelegte Runde von Steuerungsmaßnahmen im Immobiliensektor wurde gut ein Jahr aufrechterhalten und hat sich jetzt festgefahren. Dem Nationalen Statistikamt zufolge zeigten die Immobilienpreise im letzten Jahr zwar eine vorsichtige Abwärtsbewegung, eine größere Lockerung blieb allerdings aus. Käufer und Developer stehen sich in einer Patt-Situation wie zwei gleich starke Gegner gegenüber. In dieser Situation ist die politische Richtung der Zentralregierung der wichtigste diese Balance beeinflussende Faktor. Nach den Signalen, die kürzlich von Entscheidungsorganen wie der ZK-Tagung zur Wirtschaftsarbeit und dem Bauministerium ausgegangen sind, werden die Fristen für Kaufbeschränkungen auf lokaler Ebene verlängert werden, und eine Lockerung der Immobilien-Marktsteuerung wird es nicht geben.

Betrachtet man die Maßnahmen zur Immobiliensteuerung seit 2010, dann verfolgt die Zentralregierung folgende Absichten: Erstens will sie die Weiterentwicklung des Markts für kommerzielle Wohnungen eindämmen, zweitens den sozialen Wohnungsbau energisch vorantreiben. Ersteres geschieht hauptsächlich durch Restriktionen, es werden gleichzeitig Angebot und Nachfrage beschränkt, wie durch Kaufbeschränkungen, Erhöhung der Anzahlungssumme, sowie durch auf die Bodennutzung und die Darlehen für Developer zielende Maßnahmen auf der Angebotsseite.

In Bezug auf den sozialen Wohnungsbau wurden dagegen die Schleusen komplett geöffnet, Zentrale und Lokalebene schlossen eine „Verantwortungsvereinbarung“ ab, die volle Anstrengungen für den Bau von Sozialwohnungen gewährleisten soll. Vor diesem Hintergrund sollte uns klar sein, dass es auf der politischen Ebene kaum eine Wende geben wird, bevor die Preise für kommerzielle Wohnungen nennenswert gesunken bzw. die Erwartungen der Regierung erfüllt sind.

Insbesondere die zeitliche Nähe zum Führungswechsel in Partei und Regierung macht eine Richtungsänderung bei der Immobilienmarkt-Steuerung sehr unwahrscheinlich. Kann also die bislang weitergeführte Immobilienmarkt-Steuerung ihr ursprüngliches Ziel erreichen? Gemäß der Zielsetzung der Wohnungsreform von 1998 gliedert sich der Wohnungsmarkt in zwei Teile: in die kommerziellen Wohnungen, bei denen es um Profit geht, und die Sozialwohnungen, bei denen es um Gerechtigkeit geht. Der Markt für kommerzielle Wohnungen hat in den letzten gut zehn Jahren sein politisches Ziel erreicht, dennoch bleibt die Problematik bestehen, wie sich Mittellose die Miete oder den Kauf einer Wohnung leisten können. Nur ist es so, dass das Problem bei den Sozialwohnungen liegt, die Strafe aber die kommerziellen Wohnungen trifft.

Der überwiegende Teil der Steuerungsinstrumente wie die Begrenzung der Wohnungspreise und die Kaufbeschränkungen zielt auf den Markt für kommerzielle Wohnungen. Methoden der nichtpreislichen Allokation und Limitierung anhand des Käuferprofils können vorübergehend einen gewissen Effekt haben, doch die niedrigen Einkommensgruppen werden dadurch auch auf lange Sicht nicht an Wohnungen kommen. Und darüber hinaus wird noch die Effizienz des Marktes für kommerzielle Wohnungen untergraben.

Der 2010 energisch begonnene Sozialwohnungsbau griff den Hauptgedanken der Wohnungsreform von 1998 auf und korrigierte die Schwachstellen der Immobilienmarkt-Reform der zurückliegenden mehr als zehn Jahre. Doch mittlerweile sieht es so aus, dass dies nicht auf Anhieb gelingt. Woher sollen die enormen Summen für den Bau kommen? Wem sollen die Wohnungen zugeteilt werden? Wie ist eine gerechte Zuteilung zu gewährleisten? Dies alles übersteigt die Kapazitäten der derzeitigen Staatsfinanzen und des Zuteilungsmechanismus. Solange diese Grundvoraussetzungen nicht gegeben sind, ist das Ziel von 36 Millionen Sozialwohnungen zwar ermutigend, doch die Fortschritte dürften nicht zufrieden stellen.

Nimmt man die jetzt festgefahrene Immobilienmarkt-Steuerung der letzten Jahre kritisch unter die Lupe, dann sind Kaufbeschränkungen, Preisbeschränkungen, der preisgünstige Verkauf von innenfinanzierten Mitarbeiter-Fürsorgewohnungen an ausgewiesene Gruppen sowie der großangelegte Sozialwohnungsbau durch die Regierung für niedrige Einkommensschichten eigentlich alles Dinge aus der Zeit vor der Wohnungsreform von 1998. Der Markt scheint plötzlich wieder da angelangt zu sein, wo er vor mehr als zehn Jahren war.

Wenn diese Steuerungen die Reformziele erreichen können, wozu hat man dann im Jahr 1998 überhaupt die Reform des Immobiliensektors in Gang gesetzt? Dies alles verlangt nach einer Neubewertung der Immobilienmarkt-Steuerungen. Die Befriedigung der Wohnnachfrage darf nicht um den Preis der Effizienz des kommerziellen Wohnungsmarkts erfolgen, noch weniger darf man in die Planwirtschaft zurückverfallen. Selbst wenn der kommerzielle Wohnungsbau noch so vielen Repressionen ausgesetzt wird – der Markt wird die Gerechtigkeitsfrage nicht lösen können.

Betrachten wir noch einmal die Nachfrage auf dem kommerziellen Wohnungsmarkt: durch die im Zuge der Urbanisierungswelle in die Städte drängenden Menschen werden die Preise für kommerzielle Wohnungen langfristig zwangsläufig nach oben gehen. Denn im gegenwärtigen System besitzen die kommerziellen Wohnungen nicht nur den Wohnaspekt. Einerseits ist der Kauf einer städtischen kommerziellen Wohnung Voraussetzung dafür, in den Genuss städtischer Rechte und Sozialleistungen zu kommen. Hierzu zählen etwa das städtische Aufenthaltsrecht, der Schulbesuch sowie zusätzliche Sozialversicherungsleistungen und Altersversorgung. Um in den Genuss der verschiedenen städtischen Rechte zu kommen, müssen die Zuwanderer eine Wohnung kaufen, da diese mit dem permanenten städtischen Aufenthaltsrecht (Hukou) verkoppelt ist.

Außerdem nimmt der Besitz der Bürger zu, dessen Werterhaltung und –steigerung ist deshalb ein äußerst wichtiges Thema. Derzeit wird Chinas Finanzmarkt noch in engen Schranken gehalten, für Dinge wie Rente, Bildungsausgaben und Vermögensverwaltung fehlen nach wie vor sichere und zuverlässige Investitionsmöglichkeiten. Schatzbriefe, Bonds und andere Anlagemöglichkeiten entwickeln sich nur sehr langsam. Aus den Zahlen von 2002 geht hervor, dass der Besitz der Bürger zu 69% aus Wohneigentum und zu 21% aus Finanzvermögen besteht. Der normale Bürger kann sein Geld zur Bank bringen oder in kommerzielle Wohnungen investieren, darüber hinaus gibt es keine zuverlässigen Anlagearten.

Wir müssen uns im klaren darüber sein, dass es bei der überzogenen Nachfrage nach kommerziellen Wohnungen insbesondere um Anlagemöglichkeiten und die Erlangung von Stadtbürger-Rechten geht. Sie resultiert aus der mangelnden Marktwirtschaftlichkeit anderer Märkte in China. Diese Nachfrage steht ausnahmslos für Rechte, die die Bürger dringend benötigen; will man sie voll freisetzen, dann kann dies nur durch Marktwirtschaftsreformen in anderen Bereichen erreicht werden. Der Immobilienmarkt allein kann dies nicht leisten. In der jetzigen festgefahrenen Situation sollten dies die politisch Verantwortlichen erkennen. Man sollte schnellstmöglich eine Reform des Hukou-Systems in Gang bringen und einen diversifizierten Finanzmarkt aufbauen, dann lässt sich der durch das unzureichende Angebot auf anderen Märkten ausgeübte Druck auf den Immobiliensektor frühzeitig abmildern. Dies erst wäre eine wirklich durchführbare Steuerung des Immobiliensektors.

Zum Bau der Sozialwohnungen darf der im ländlichen Bereich nicht im Staatsbesitz, sondern im Besitz des Einwohnerkollektivs befindliche Boden verwendet werden, doch erst nach Prüfung durch die Lokalregierung und nach einer Genehmigung durch das Ministerium für Land und Ressourcen, die dieses sich mit einer Verordnung vom Juni 2011 vorbehalten hat. Das Ministerium ist besonders wachsam, wenn es um den Bau von Mietwohnungen auf kollektivem Boden geht, da es befürchtet, dass diese unter der Hand in Eigentumswohnungen umgewandelt werden. Peking und Shanghai dürfen nun ein entsprechendes Pilotprojekt durchführen, in Peking befindet es sich bereits in der Implementierungsphase. Die Sozialwohnungen auf kollektivem Bauland sind strikt zu unterscheiden von den nicht frei verkäuflichen “Wohnungen mit kleinem Eigentumsrecht” (小产权房 xiaochanquanfang). Sie dürfen nur an Personen vermietet werden, die staatlich festgelegte Bedingungen erfüllen, und sind nicht übertragbar. Eine Begrenzung der Mietdauer auf maximal fünf Jahre soll verhindern, dass die Wohnungen so langfristig vermietet werden, dass dies einem Verkauf gleichkommt.
Jessica Mayer

Die derzeitigen Sorgen um Chinas Wirtschaft richten sich hauptsächlich auf die Unwägbarkeiten bei der kurzfristigen Gesamtnachfrage. Die europäische Schuldenkrise wird immer gravierender, die inländische Inflation verharrt weiter auf einem hohen Niveau, die Schulden der Lokalregierungen sind nach wie vor bedenklich, und der Anfangswert des Einkaufsmanagerindex PMI im verarbeitenden Gewerbe vom November hat mit 48%  erneut ein 32-Monatstief erreicht. Dies alles lässt die Märkte sorgenvoll auf Chinas Gesamtnachfrage blicken.

Doch im Vergleich mit den Unwägbarkeiten auf der Gesamtnachfrageseite sind einige Chinas Wachstumspotential beeinträchtigende mittel- und langfristige Faktoren auf der Gesamtangebotsseite relativ eindeutig. Der Rückgang des langfristigen Wachstumspotentials senkt möglicherweise nicht nur das Wachstumsniveau direkt, sondern engt umso mehr den politischen Spielraum beim Management der Gesamtnachfrage ein, was das Dilemma einer „Stagflation“ auslöst. Deshalb verdienen die Veränderungen der Faktoren auf der Gesamtangebotsseite unsere Aufmerksamkeit.

Der wichtigste Faktor auf der Gesamtangebotsseite ist das Arbeitskräfteangebot, und hier sind die Altersstruktur der Bevölkerung und die Migration der Arbeitskräfte zwischen Stadt und Land ausschlaggebend. In den letzten zwanzig Jahren hat China einen rapiden Rückgang des Anteils der Nicht-Erwerbstätigen an der Bevölkerung und einen beschleunigten Transfer der Landbevölkerung in die Städte erlebt. Diese beiden Faktoren haben dazu geführt, dass ein Heer an billiger Arbeitskraft innerhalb kurzer Zeit vom globalisierten Markt der Arbeitsteilung absorbiert wurde. Diese Faktoren haben das chinesische, ja sogar das globale Wirtschaftswachstum angetrieben.

Von der Warte des Jahres 2011 aus gesehen, erkennen wir jedoch bereits deutlich, dass der „Bevölkerungs-Bonus“ und „Transfer-Bonus“ – die Stützen von Chinas Wachstumspotential in den letzten zwanzig Jahren – im Verschwinden begriffen sind. Was die Altersstruktur der Bevölkerung angeht, betrug der Anteil der Nicht-Erwerbstätigen Ende der 60er Jahre des letzten Jahrhunderts 80%. Von da an ist er stetig gefallen, bis er mit 40% im Jahr 2010 einen Tiefpunkt erreichte. Etwa 70% der Bevölkerung befinden sich im arbeitsfähigen Alter. Nach einer 2008 von der UNO durchgeführten Bevölkerungsprognose steigt der Anteil an Nicht-Erwerbstätigen bis 2030 allmählich wieder auf geschätzte 68%, und der arbeitsfähige Anteil wird auf 60% sinken, was dem Niveau von 1980 entspricht. Doch anders als 1980 wird bei den Nicht-Erwerbstätigen im Jahr 2030 der Anteil der Alten den der Kinder und Jugendlichen übersteigen, was einen weiteren stetigen Anstieg des Nicht-Erwerbstätigen-Anteils erwarten lässt.

Die Auswirkungen eines Rückgangs des arbeitenden Bevölkerungsanteils sind enorm. Eine Analyse von Chinas Wachstum zeigt, dass in den letzten 30 Jahren der Anstieg des Erwerbstätigenanteils ca 2,6 Prozentpunkte zum gesamten jährlichen Einkommenswachstum beigetragen hat, der Anstieg der Arbeitsproduktivität trug jährlich um etwa 7,3 Prozentpunkte bei. Wenn das Wachstum des Erwerbstätigenanteils auf Null fällt, dann wird dadurch das potentielle Wachstum um mindestens 2,6 Prozentpunkte nach unten gezogen und von derzeit 9,9% auf 7,3% fallen. In einer Situation ohne nennenswerten technischen Fortschritt kann ein Anstieg der Arbeitsproduktivität nur schwer die Verluste aus einer abnehmenden Zahl von Erwerbstätigen wettmachen. Die erstaunlich hohe jährliche Steigerung um 7,3% in den letzten 30 Jahren beinhaltete auch die Auswirkungen von Systemreform und strukturellen Änderungen auf die ursprünglich allzu niedrige Arbeitsproduktivität aus der Zeit der Planwirtschaft.

Bemerkenswert ist, dass ein Rückgang des Erwerbstätigenanteils nicht nur mit einer direkten Abnahme der Zahl an Arbeitskräften einhergeht, sondern möglicherweise gleichzeitig ein verlangsamtes Wachstum der Arbeitsproduktivität mit sich bringt. Ein wichtiger Faktor für den Anstieg von Chinas Arbeitsproduktivität in den letzten 30 Jahren war der Arbeitskräftetransfer zwischen Stadt und Land. Nach Schätzungen betrug Chinas Arbeitsproduktivität im Nicht-Agrarsektor in den letzten 30 Jahren im Durchschnitt das Fünffache derjenigen im Argrarsektor. Deshalb zog die jährlich um einen Prozentpunkt wachsende Urbanisierung die Arbeitsproduktivität um ca. 1,88 Prozentpunkte nach oben. Das Heer der in die Städte strömenden jungen Arbeiter drückte die Löhne ungelernter Arbeitskräfte. Tatsächlich sank im Zeitraum 1990-2000 der Reallohn von Ungelernten leicht.

Dieser bemerkenswerte “Transfer-Bonus” ist künftig jedoch kaum zu halten. Der Rückgang des Erwerbstätigenanteils führt zu einer Reduzierung der noch auf dem Land verbleibenden jungen Arbeitskräfte. Sie jedoch stellen den Löwenanteil der zur Arbeitsaufnahme in die Städte Ziehenden: das beste Alter der Wanderarbeiter liegt zwischen 18 und 40 Jahren; die über 40-Jährigen sind nicht mehr bereit, fern der Heimat zu arbeiten, es sei denn, ihre Familie ist in einer Notlage. Die rapide Urbanisierung in den letzten 20 Jahren hat eine große Zahl von  jungen Arbeitern vom Land in die Städte gelockt und damit die Alterung auf dem Land  beschleunigt. Deshalb steigt, obwohl Chinas derzeitige Urbanisierungsrate gerade erst 50% überschritten hat, der Anteil der über 40-Jährigen auf dem Land rasch an. Doch dieser Teil der Bevölkerung kann den Städten kaum Arbeitskraft liefern. Aus diesem Grund wird im Zuge des Verschwindens des „Bevölkerungs-Bonus“ auch allmählich der „Transfer-Bonus“ verloren gehen. Schätzungen zufolge wird von 2010 bis 2030 das allmähliche Verschwinden des Bevölkerungs- und Transfer-Bonus Chinas Wachstumspotential um 3,3% senken, von den 9,9% der letzten 30 Jahre auf 6,6%.

Das veränderte Arbeitskräfteangebot bringt Chinas Wirtschaft enormen Transformationsdruck. Nur in einer Phase rapiden Arbeitskräftewachstums (quantitativ oder qualitativ) ist ein Modell möglich, das sich auf umfangreiche Investitionen zur kontinuierlichen Ankurbelung des Wirtschaftswachstums stützt. Da der Anstieg des Arbeits-Inputs die durch die Investitionsausweitung ausgelöste Tendenz sinkender Grenzgewinne ausgleicht, konnte China langfristig ein sehr hohes Investitionswachstum aufrechterhalten, ohne dass dabei die Investitionsrenditen spürbar geschmälert worden wären.
Mit dem verlangsamten, ja sogar negativen Wachstum des Arbeitskräfteangebots wird dieses investitionsgestützte Wachstumsmodell kaum aufrechtzuerhalten sein. Der stetige Anstieg der Löhne für ungelernte städtische Arbeiter in den letzten Jahren deutet bereits darauf hin. Nach unserer Analyse des Arbeitskräfteangebots in China werden die Arbeitskosten kontinuierlich und rasch ansteigen. Der Arbeitskostenanstieg wird die Investitionsrenditen schmälern und folglich Investitionsausweitungen begrenzen. Eine direkte Auswirkung wird die Einengung des politischen Spielraums für die Stimulierung der Gesamtnachfrage sein. In einer Zeit sinkenden Wachstumspotentials wird eine Stimulierung zur Gesamtnachfrage-Ausweitung von gleicher Stärke eine noch größere Vermögens-Blase und noch größeren Inflationsdruck auslösen. Chinas schwaches Bankensystem und schwache gesellschaftliche Stabilität würden einer harten Probe unterzogen werden.

Die Erfahrungen bei Japans Entwicklung belegen ebenfalls den Zusammenhang zwischen Arbeitskräfteangebot und Investitionsausweitung. In der Anfangszeit nach Ende des Zweiten Weltkriegs betrug der Anteil der Nicht-Erwerbstätigen an Japans Bevölkerung etwa 70%, Anfang der 70er Jahre war er bereits auf etwa 45% gesunken. Im gleichen Zeitraum ist Japans Urbanisierungsrate von 35% auf 70% gestiegen, von 1955 bis 1970 betrug das jährliche Wirtschaftswachstum durchschnittlich über 10%, und der Investitionsanteil am BIP erreichte 35%.  Ab 1970 hielt sich der Anteil der Nicht-Erwerbstätigen an Japans Bevölkerung bei etwa 40% stabil, seit Anfang der 90er Jahre stieg er an, bis auf derzeit 60%. Entsprechend ist Japans Wirtschaftswachstum zwischen 1970 und 1990 auf durchschnittlich 4% gesunken, nach 1990 ist es weiter auf 2%, ja sogar annähernd 0% gefallen, und der Investitionsanteil am BIP ist auf unter 20% gesunken. Man kann sagen, dass bei  Japans „verlorenen 20 Jahren“ neben Fehlern der Regierung auch der Wandel in der Altersstruktur der Bevölkerung nicht übersehen werden darf.

Das veränderte Arbeitskräfteangebot wird Chinas Wachstumspotential schmälern, es wird enormen Druck zu einer Transformation der Wirtschaftsstruktur hin mit sich bringen, was Chinas zukünftiges Wirtschaftswachstum vor eine schwere Herausforderung stellt. Das Beispiel Japan macht deutlich, dass es in einer Phase verschwindender Bevölkerungsvorteile sehr schwer ist, ursprünglich hohe Wachstumsraten aufrechtzuerhalten. Verglichen mit dem Japan von 1990 besitzt China jedoch noch erschließbare Potentiale. Der wichtigste Faktor ist, dass Chinas derzeitiger Urbanisierungsgrad noch zurückhängt, insbesondere hat die Urbanisierung weiterhin eine niedrige Qualität: viele Wanderarbeiter befinden sich noch in einem Pendelzustand nach dem Motto „jung in die Stadt zur Arbeit, in mittleren Jahren zurück aufs Land, um eine Familie zu gründen“. Wenn das Kapitel “Urbanisierungsqualität” gelingen sollte, dann hat Chinas Wirtschaftswachstum vielleicht noch eine Chance.