Die 2010 neu aufgelegte Runde von Steuerungsmaßnahmen im Immobiliensektor wurde gut ein Jahr aufrechterhalten und hat sich jetzt festgefahren. Dem Nationalen Statistikamt zufolge zeigten die Immobilienpreise im letzten Jahr zwar eine vorsichtige Abwärtsbewegung, eine größere Lockerung blieb allerdings aus. Käufer und Developer stehen sich in einer Patt-Situation wie zwei gleich starke Gegner gegenüber. In dieser Situation ist die politische Richtung der Zentralregierung der wichtigste diese Balance beeinflussende Faktor. Nach den Signalen, die kürzlich von Entscheidungsorganen wie der ZK-Tagung zur Wirtschaftsarbeit und dem Bauministerium ausgegangen sind, werden die Fristen für Kaufbeschränkungen auf lokaler Ebene verlängert werden, und eine Lockerung der Immobilien-Marktsteuerung wird es nicht geben.

Betrachtet man die Maßnahmen zur Immobiliensteuerung seit 2010, dann verfolgt die Zentralregierung folgende Absichten: Erstens will sie die Weiterentwicklung des Markts für kommerzielle Wohnungen eindämmen, zweitens den sozialen Wohnungsbau energisch vorantreiben. Ersteres geschieht hauptsächlich durch Restriktionen, es werden gleichzeitig Angebot und Nachfrage beschränkt, wie durch Kaufbeschränkungen, Erhöhung der Anzahlungssumme, sowie durch auf die Bodennutzung und die Darlehen für Developer zielende Maßnahmen auf der Angebotsseite.

In Bezug auf den sozialen Wohnungsbau wurden dagegen die Schleusen komplett geöffnet, Zentrale und Lokalebene schlossen eine „Verantwortungsvereinbarung“ ab, die volle Anstrengungen für den Bau von Sozialwohnungen gewährleisten soll. Vor diesem Hintergrund sollte uns klar sein, dass es auf der politischen Ebene kaum eine Wende geben wird, bevor die Preise für kommerzielle Wohnungen nennenswert gesunken bzw. die Erwartungen der Regierung erfüllt sind.

Insbesondere die zeitliche Nähe zum Führungswechsel in Partei und Regierung macht eine Richtungsänderung bei der Immobilienmarkt-Steuerung sehr unwahrscheinlich. Kann also die bislang weitergeführte Immobilienmarkt-Steuerung ihr ursprüngliches Ziel erreichen? Gemäß der Zielsetzung der Wohnungsreform von 1998 gliedert sich der Wohnungsmarkt in zwei Teile: in die kommerziellen Wohnungen, bei denen es um Profit geht, und die Sozialwohnungen, bei denen es um Gerechtigkeit geht. Der Markt für kommerzielle Wohnungen hat in den letzten gut zehn Jahren sein politisches Ziel erreicht, dennoch bleibt die Problematik bestehen, wie sich Mittellose die Miete oder den Kauf einer Wohnung leisten können. Nur ist es so, dass das Problem bei den Sozialwohnungen liegt, die Strafe aber die kommerziellen Wohnungen trifft.

Der überwiegende Teil der Steuerungsinstrumente wie die Begrenzung der Wohnungspreise und die Kaufbeschränkungen zielt auf den Markt für kommerzielle Wohnungen. Methoden der nichtpreislichen Allokation und Limitierung anhand des Käuferprofils können vorübergehend einen gewissen Effekt haben, doch die niedrigen Einkommensgruppen werden dadurch auch auf lange Sicht nicht an Wohnungen kommen. Und darüber hinaus wird noch die Effizienz des Marktes für kommerzielle Wohnungen untergraben.

Der 2010 energisch begonnene Sozialwohnungsbau griff den Hauptgedanken der Wohnungsreform von 1998 auf und korrigierte die Schwachstellen der Immobilienmarkt-Reform der zurückliegenden mehr als zehn Jahre. Doch mittlerweile sieht es so aus, dass dies nicht auf Anhieb gelingt. Woher sollen die enormen Summen für den Bau kommen? Wem sollen die Wohnungen zugeteilt werden? Wie ist eine gerechte Zuteilung zu gewährleisten? Dies alles übersteigt die Kapazitäten der derzeitigen Staatsfinanzen und des Zuteilungsmechanismus. Solange diese Grundvoraussetzungen nicht gegeben sind, ist das Ziel von 36 Millionen Sozialwohnungen zwar ermutigend, doch die Fortschritte dürften nicht zufrieden stellen.

Nimmt man die jetzt festgefahrene Immobilienmarkt-Steuerung der letzten Jahre kritisch unter die Lupe, dann sind Kaufbeschränkungen, Preisbeschränkungen, der preisgünstige Verkauf von innenfinanzierten Mitarbeiter-Fürsorgewohnungen an ausgewiesene Gruppen sowie der großangelegte Sozialwohnungsbau durch die Regierung für niedrige Einkommensschichten eigentlich alles Dinge aus der Zeit vor der Wohnungsreform von 1998. Der Markt scheint plötzlich wieder da angelangt zu sein, wo er vor mehr als zehn Jahren war.

Wenn diese Steuerungen die Reformziele erreichen können, wozu hat man dann im Jahr 1998 überhaupt die Reform des Immobiliensektors in Gang gesetzt? Dies alles verlangt nach einer Neubewertung der Immobilienmarkt-Steuerungen. Die Befriedigung der Wohnnachfrage darf nicht um den Preis der Effizienz des kommerziellen Wohnungsmarkts erfolgen, noch weniger darf man in die Planwirtschaft zurückverfallen. Selbst wenn der kommerzielle Wohnungsbau noch so vielen Repressionen ausgesetzt wird – der Markt wird die Gerechtigkeitsfrage nicht lösen können.

Betrachten wir noch einmal die Nachfrage auf dem kommerziellen Wohnungsmarkt: durch die im Zuge der Urbanisierungswelle in die Städte drängenden Menschen werden die Preise für kommerzielle Wohnungen langfristig zwangsläufig nach oben gehen. Denn im gegenwärtigen System besitzen die kommerziellen Wohnungen nicht nur den Wohnaspekt. Einerseits ist der Kauf einer städtischen kommerziellen Wohnung Voraussetzung dafür, in den Genuss städtischer Rechte und Sozialleistungen zu kommen. Hierzu zählen etwa das städtische Aufenthaltsrecht, der Schulbesuch sowie zusätzliche Sozialversicherungsleistungen und Altersversorgung. Um in den Genuss der verschiedenen städtischen Rechte zu kommen, müssen die Zuwanderer eine Wohnung kaufen, da diese mit dem permanenten städtischen Aufenthaltsrecht (Hukou) verkoppelt ist.

Außerdem nimmt der Besitz der Bürger zu, dessen Werterhaltung und –steigerung ist deshalb ein äußerst wichtiges Thema. Derzeit wird Chinas Finanzmarkt noch in engen Schranken gehalten, für Dinge wie Rente, Bildungsausgaben und Vermögensverwaltung fehlen nach wie vor sichere und zuverlässige Investitionsmöglichkeiten. Schatzbriefe, Bonds und andere Anlagemöglichkeiten entwickeln sich nur sehr langsam. Aus den Zahlen von 2002 geht hervor, dass der Besitz der Bürger zu 69% aus Wohneigentum und zu 21% aus Finanzvermögen besteht. Der normale Bürger kann sein Geld zur Bank bringen oder in kommerzielle Wohnungen investieren, darüber hinaus gibt es keine zuverlässigen Anlagearten.

Wir müssen uns im klaren darüber sein, dass es bei der überzogenen Nachfrage nach kommerziellen Wohnungen insbesondere um Anlagemöglichkeiten und die Erlangung von Stadtbürger-Rechten geht. Sie resultiert aus der mangelnden Marktwirtschaftlichkeit anderer Märkte in China. Diese Nachfrage steht ausnahmslos für Rechte, die die Bürger dringend benötigen; will man sie voll freisetzen, dann kann dies nur durch Marktwirtschaftsreformen in anderen Bereichen erreicht werden. Der Immobilienmarkt allein kann dies nicht leisten. In der jetzigen festgefahrenen Situation sollten dies die politisch Verantwortlichen erkennen. Man sollte schnellstmöglich eine Reform des Hukou-Systems in Gang bringen und einen diversifizierten Finanzmarkt aufbauen, dann lässt sich der durch das unzureichende Angebot auf anderen Märkten ausgeübte Druck auf den Immobiliensektor frühzeitig abmildern. Dies erst wäre eine wirklich durchführbare Steuerung des Immobiliensektors.

Zum Jahresende sollten die Gedanken eher in die Zukunft schweifen, so erscheint die öffentliche Debatte, man sei “wieder am Ausgangspunkt angelangt”, nicht sehr passend. Doch ist genau in dieser Woche der Index der Shanghaier Börse tatsächlich wieder bei seinem Ausgangswert von vor zehn Jahren angekommen. Man kann das nicht anders als ein höchst symbolträchtiges Resultat bezeichnen. Dass vor dem Hintergrund von Führungswechseln in den Aufsichtsbehörden für Banken, Versicherungen und Wertpapiere sowie vor dem Hintergrund der ZK-Tagung zur Wirtschaftsarbeit der als Barometer für Konjunktur und Investitionsbereitschaft geltende Aktienmarkt unerwarteterweise den weltweit schlimmsten Bärenmarkt darstellt, darüber lohnt sich nachzudenken.

Der Verfasser ist der Ansicht, dass der heutige Stand des Aktienmarkts nicht von ungefähr kommt. Hier deutet sich vielleicht an, dass das Marktvertrauen bereits auf das niedrige Niveau von vor zehn Jahren gesunken ist. Warum nimmt aber mit dem ununterbrochenen Anstieg der wirtschaftlichen Gesamtstärke unseres Landes nicht auch das Vertrauen der Menschen in gleichem Maß zu? Die wahrscheinlichste Antwort ist, dass ein allgemein bekanntes Problem im Zuge des Wachstums nicht angemessen gelöst wurde. Dieses noch nicht greifende “Problem” sind die Strukturanpassungen.

Bei der Frage, was wichtiger ist, Wachstum oder Struktur, gab es im Wesentlichen keine großen Meinungsverschiedenheiten. Ersteres musste sich schon immer Letzterem unterordnen. Tatsächlich bedeutete das sogenannte “Wachstum“ von Anfang an nur einen Index-Anstieg, es ist keinesfalls ein Synonym für “Entwicklung“. Im Gegenteil – Letztere beinhaltet Strukturanpassung, ein wichtiges Element, das im “Wachstum“ nie enthalten war. Das ist eigentlich ein Gemeinplatz, aber dafür haben wir in den letzten zehn Jahren ein hohes Lehrgeld gezahlt.

Ein hohes Lehrgeld in mehrfacher Hinsicht. Erstens sind die verbrauchten Geldsummen enorm. Als sich 2008 die Finanzkrise zuspitzte, hat die Zentralregierung, im Sinne der “Wahrung des Wachstums“ ein Stimulusprogramm von vier Billionen RMB aufgelegt. Das ist selbst im Vergleich zum Krisen-Notprogramm der USA und zum Stabilitätsfonds des wieder in die Krise geratenen Europa ein astronomischer Betrag. Dabei ist das nur das von der Zentralregierung auf den Weg gebrachte Programm. Rechnet man die flankierenden Beträge der Lokalregierungen dazu, dann dürfte sich die Summe verdoppeln. Diese annähernd zehn Billionen RMB wurden zum Großteil in Infrastruktur und Immobilien investiert, der weit überwiegende Teil davon mündete nicht in Produktivität. Letztendlich bestand das Resultat nur in einer Menge von Straßen und Brücken, auf denen kein Auto fährt, und einer Menge von Wohnungen, in denen keine Menschen wohnen.

Zweitens sind die Sektoren der virtuellen Wirtschaft übermäßig aufgebläht. Die Investitionsgelder flossen aus den Kreditkanälen direkt in den staatlich gelenkten oder kontrollierten Bausektor. Dies kaschierte den raschen Rückgang des Außenhandels und die lang anhaltende Konsumschwäche, das Gesamtwachstum war so fürs erste natürlich unproblematisch, und auch die Zahlen der verschiedenen Regierungsebenen sahen viel besser aus. Doch leider brachte die unerwartete Geldschwemme die gerade einsetzende Immobilienmarkt-Steuerung um ihre Wirkung, und die gerade allerorten etwas nachgebenden Immobilienpreise gingen sofort wieder nach oben.

Unter dem Anreiz astronomisch hoher Investitionssummen und enormer Gewinne überboten sich viele Unternehmen der Realwirtschaft darin, darunter sogar große, vor Cashflow strotzende Monopolisten wie Sinopec, ihre Gelder am Immobilienmarkt anzulegen, um dort mächtige Profite einzustreichen. Die Blase in den virtuellen Wirtschaftssektoren, für die der Immobilienmarkt repräsentativ ist, schwoll so von Tag zu Tag mehr an. So wanderte das Kapital beständig aus der Realwirtschaft ab, mit ihr gab sich niemand mehr ab. Die Immobilienblase blieb auf ihrem hohen Niveau, für die meisten Menschen wurde es zur Lebensaufgabe, an eine Wohnung zu kommen.

Drittens wuchs sich der Anstieg der Konsumgüterpreise zu einer Inflation aus. Während die Produktivität der Realwirtschaft stagnierte, zog es mehr und mehr Gelder in die Sektoren der unproduktiven virtuellen Wirtschaft. Man wusste nicht wohin mit diesen Geldern, also flossen sie in alle möglichen Güter, von Ingwer, Knoblauch und Bohnen bis hin zu Reis, Mehl und Öl, überall gingen die Preise nach oben. Schaut man jetzt zurück, dann ist der Aktienmarkt zwar wieder an seinem Ausgangspunkt angelangt, aber bei den Alltagsgütern lässt sich kaum eines finden, dessen Preis in den zehn Jahren nicht gestiegen wäre. Der Monetarismus lehrt uns, dass im Zeitalter des Papiergelds die überschüssige Geldmenge in begrenzte Güter fließt, wenn die Realwirtschaft sie nicht mehr aufnehmen kann. Das Ergebnis ist dann eine flächendeckende Inflation.

Wie bei einem vom “hohlen Fieber“ gepackten Menschen sind die inneren Organe eiskalt, nur Gesicht und Hände fiebern heiß. Das ist offensichtlich ein äußerst unnormaler Zustand. Die hohe Inflation der letzten Jahre ist ein wirtschaftliches Phänomen, das uns zeigt, dass Anpassungen der Politik überfällig sind und dass das Wachstum entschleunigt werden muss. Ohne strukturelle Anpassungen kann es kaum ein “gut und schnell, wieder auf eine höhere Stufe“ geben.

Zur Lösung der Probleme muss man in die Tiefe gehen und den Kern-Widerspruch lösen. Nach einer übermäßigen Ausgabe von Geld das Geldangebot wieder zu verknappen, und bei einem Güterpreisanstieg die Besteuerung bei den einzelnen Vertriebsstufen zu verringern, das ist ein Kurieren an Symptomen. “Ein großer Arzt heilt die Krankheiten, bevor sie ausgebrochen sind“, das heißt, die Politik muss die Fähigkeit zur Prognose und zur präventiven Steuerung haben, sie muss eine Übersteuerung vermeiden und das Kernproblem der suboptimalen Wirtschaftsstruktur angehen.

China besitzt zwar bereits die weltweit zweitgrößte Wirtschaftskraft, aber es sind immer noch Export und Investitionen, die das Wachstum antreiben, es stützt sich ausschließlich auf die Außenhandelsnachfrage und die Nachfrage aus inländischen Investitionen. In allen entwickelten Ländern ist der Binnenkonsum ein wichtiger Wachstumsmotor. Über den privaten Konsum, Beschäftigung für die Bevölkerung und die Haushaltseinkommen wird ein binnenwirtschaftlicher Einnahmen-Ausgaben-Kreislauf in Gang gesetzt, und so die Maxime “Stützung der Entwicklung auf das Volk, Entwicklung für das Volk und Genuss der Früchte der Entwicklung durch das Volk” verwirklicht.

Die kürzlich zu Ende gegangene ZK-Tagung zur Wirtschaftsarbeit hat erneut versucht, auf eben diese Problematik einzugehen. Vom Tenor der Tagung her nahm die Wachstumsstabilität zwar Platz Eins ein, aber die Kontrolle des Preisanstiegs und Strukturanpassungen folgten dichtauf, was deutlich macht, dass es bereits Vorbehalte gegenüber der Betonung der Wachstumsrate gibt. Gleichzeitig wurde nicht nur die “Stärkung der Konsumnachfrage” zu einem wichtigen Bestandteil der “Stärkung der Binnennachfrage“ erklärt, sondern auch die “tatkräftige Erhöhung der Kaufkraft der Bevölkerung, Steigerung der unteren und mittleren Einkommen” betont. Damit wurde der Leit-Kurs “die Binnennachfrage stärken, den Konsum stimulieren” mit noch mehr politischen Inhalten angereichert.

Es muss aber hervorgehoben werden, dass all diese Formulierungen nicht neu sind. Bereits auf der ZK-Tagung zur Wirtschaftsarbeit von 2001 wurde die Losung der “Stärkung der Binnennachfrage” ausgegeben. Zehn Jahre später ist sie immer noch nicht auf die Beine gekommen, und die Wirtschaftsstruktur tritt immer noch auf der Stelle. Zu hoffen ist, dass dieses Mal nicht die gleichen Fehleinschätzungen und Fehler wie in der Vergangenheit passieren.